فدراليسم

پیشنهاد تشکیل نظام فدرالی

روزنامه «دنیای اقتصاد» - ملیحه ابراهیمی

مرکز پژوهش‌های مجلس «تشکیل نظام فدرالی» را برای اجرای برنامه‌های توسعه کشور پیشنهاد داد. بازوی پژوهشی مجلس ضمن بررسی نظام‌های برنامه‌ریزی ایران طی سال‌های قبل و بعد از انقلاب، به معرفی موانع اجرایی شدن برنامه‌های توسعه کشور پرداخته و در نهایت پیشنهاداتی را برای رفع این موانع مطرح کرده است.

مرکز پژوهش‌های مجلس در حالی پیشنهاد تشکیل نظام فدرالی و تفویض اختیار و برپایی دولت‌های تمام عیار منطقه‌ای و محلی در نظام اداره کشور و سند چشم‌انداز می‌دهد که پیش‌تر این ایده بارها از سوی محسن رضایی کاندیدای ریاست‌جمهوری دهم و دبیر مجمع تشخیص نظام مطرح شده بود. مرکز پژوهش‌ها در این اظهارنظر کارشناسی همچنین تلویحا به مطلوب بودن فعالیت دوباره سازمان برنامه و بودجه اشاره می‌کند و پیشنهاد تاسیس یک نهاد مستقل برای امر نظارت بر برنامه‌های توسعه را ارائه می‌دهد. این گزارش کارشناسی همچنین «نبود تطابق زمانی دوره فعالیت قوای مجریه و دوره مقننه با دوره زمانی برنامه‌های توسعه ایران» را موجب کاسته شدن از ضمانت اجرایی برنامه عنوان می‌کند.

برنامه‌های توسعه در ایران روند تکاملی ندارد

دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس با بررسی تطبیقی نظام‌های برنامه‌ریزی ایران طی برنامه‌های قبل و بعد از انقلاب اسلامی، اعلام کرد: حدود 65 سال از شروع برنامه‌ریزی در ایران می‌گذرد و در این مدت 10 برنامه عمرانی و توسعه‌ای تهیه شده است. در طول این مدت سه نوع برنامه یعنی برنامه عمرانی (متکی بر طرح و پروژه)، برنامه جامع ملی (شکل سنتی و متعارف برنامه) و برنامه ساختاری (شناخت چالش‌های اساسی فرآیند توسعه و سعی در فراهم کردن الزامات تحقق توسعه پایدار) تهیه شده است.

این گزارش می‌افزاید: به دلیل ساختار اقتصاد ایران و متکی بودن به درآمدهای نفتی، دخالت نامناسب در سازوکار بازار، توان نامتناسب فنی و آمار و اطلاعات کشور و سایر عوامل، روند تکاملی و پیشرفت در برنامه‌ریزی مشاهده نمی‌شود و پیش‌بینی‌ها و هدف‌گذاری‌ها، متناسب با محتوای برنامه‌ها نبوده‌اند؛ به این ترتیب برنامه‌ریزی، اثربخشی چندانی برای دستیابی به اهداف مندرج در قانون اساسی و سند چشم‌انداز کشور ندارد.

این گزارش با بررسی نظام برنامه‌ریزی در ایران می‌افزاید: همه تحولات نظام برنامه‌ریزی در ایران نشان داده است كه به دلیل ساختار اقتصاد ایران و متكی به درآمدهای نفت بودن، سازوكار بازار به علت بالا بودن هزینه مبادله و همچنین مساله حقوق مالكیت و محیط زیست كاربرد تام ندارد، اما این به منزله تایید كارآمدی برنامه‌ریزی دولتی به شكل كنونی نیست. تجربه جهانی هم حتی در برخی كشورهای توسعه‌یافته این یافته را تایید می‌كند.

در ادامه آمده است: همچنین توان فنی و آمار و اطلاعات كشور هم روند تكاملی و پیشرفت را در برنامه‌ها طی نكرده است. درخصوص روش‌های پیش‌بینی و هدف‌گذاری برنامه‌ها می‌توان عنوان نمود كه به كارگیری الگوهای اقتصادی به ویژه اقتصادسنجی در پیش‌بینی متغیرهای اقتصادی برنامه‌ها با توجه به محتوای برنامه‌ها نبوده است.

مركز پژوهش‌های مجلس، با تقسیم‌بندی نظام برنامه‌ریزی ایران به دو قسمت عمده می‌افزاید: اول، قسمت سیاستگذار، طراح، ناظر، ارزشیاب و گزینش‌گر؛ دوم، ‌قسمت پیشنهاددهنده و اجراكننده. قسمت نخست گرچه به طور عمده در معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی (سازمان برنامه و بودجه) متمركز است، ولی در امور گوناگون و به‌ویژه در امر سیاستگذاری و تامین منابع مالی اجرای برنامه به دستگاه‌های دیگری از جمله دفتر مقام معظم رهبری، مجمع تشخیص مصلحت نظام، بانك مركزی، وزارت امور اقتصادی و دارایی، شورای عالی انقلاب فرهنگی و ... وابسته است و از طرق مختلف از جمله شورای اقتصاد و تشكیلات وابسته به آن به گونه‌ای هماهنگی به دست می‌آید.

در ادامه آمده است:‌ قسمت دوم به طور كلی در اختیار وزارتخانه‌ها و سایر دستگاه‌های اجرایی است كه سازماندهی آن تا حد زیادی در اختیار وزیر یا رییس دستگاه است و براساس نظر وی شكل می‌گیرد. در این نظام (اگر بتوان آ‌ن را نظام نامید) دو ناهماهنگی عمده وجود دارد. ناهماهنگی میان نحوه برقراری ارتباط دستگاه‌ها با معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی (سازمان برنامه و بودجه) كه بر مكانیسمی خودكار و مشخص استوار نیست و تا حد بسیار زیادی تحت‌تاثیر روابط مدیران در دو سوی وظیفه، متغیر است. ناهماهنگی دوم به نحوه سازماندهی فعالیت‌های برنامه در دستگاه‌های اجرایی متفاوت مربوط می‌شود. این ارتباط و هماهنگی به هیچ وجه سازمان‌یافته و ساختاری نیست و در هر دستگاه براساس برداشت‌ها، تجارب و سلیقه مدیران بلندپایه شكل می‌گیرد یا تغییرشكل می‌دهد. گرچه به نظر می‌رسد كه به دلیل تفاوت‌های عمده در وظایف دستگاه‌ها، برخورداری از انعطاف‌پذیری مطلوب است، ولی رعایت نكردن اصول كلی و لازم نیز ممكن است موجب از میان رفتن فرصت‌ها، اتلاف منابع و انحراف برنامه‌های اجرایی از هدف‌های طراحی شده گردد.

این گزارش تاكید می‌كند كه این مسائل موجب می‌شود كه سنگینی زیادی به نظام برنامه‌ریزی كشور تحمیل شود و موجب بسیاری از كندی‌ها، عدم تحرك‌ها و فاصله گرفتن عملكردها از توان بالقوه و خرد انسان‌ها، شده است.

مركز پژوهش‌های مجلس، با اشاره به مشكلات موجود در اجرای برنامه‌های مختلف در ایران می‌افزاید: در برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه كشور با توجه به اینكه نقش نظارت به كاركرد برنامه بسیار كمرنگ‌تر شده بود، بسیاری از سیاست‌های كلی برنامه از منظر ظرف زمانی در قالب مواد و احكام برنامه قابلیت پیگیری و اجرا ندارد.

به عبارت دیگر سیاست‌های كلی برنامه در ظرف زمانی پنج ساله قابل تحقق و اجرا نیستند، همچنین علاوه بر موضوع یادشده بسیاری از سیاست‌های كلی شامل اهداف كمی هم هستند.

این گزارش یكی از دلایل وجود این مشكلات را نبود تطابق زمانی دوره فعالیت قوای مجریه و مقننه با دوره زمانی برنامه‌های توسعه ایران عنوان می‌كند و می‌افزاید: این مهم با توجه به روش‌های متعدد اجرا در قوای مجریه و مقننه و دیگر موارد ضمانت اجرایی برنامه‌ها را كاسته است.

مركز پژوهش‌های مجلس، ارتباط سازمان‌یافته میان مجلس و نظام برنامه‌ریزی را یكی از ملزومات مهم تهیه برنامه در كشور عنوان كرده است و می‌افزاید: اما این روال منجر به بروز مشكلات متعددی می‌شود، به عبارت دیگر، با توجه به اینكه بهینه بودن برنامه دولت به دلیل شرایط ساختاری اقتصاد ایران و وابستگی آن به درآمدهای نفتی و همچنین تحولات فناوری در مقیاس جهانی و كشوری و همچنین تحولات منطقه‌ای مورد تردید است و تاثیر تغییرات پیشنهادی مجلس نیز در كل برنامه قابل برآورد و سنجش نیست و همان مشكلات فوق را دربر دارد. این امر ریشه در اشكالات موجود در روابط مجلس و دولت در فرآیند تهیه برنامه دارد.

پیشنهادهای مركز پژوهش‌ها برای اصلاح نظام برنامه‌ریزی

مركز پژوهش‌های مجلس ضمن بررسی نظام برنامه‌ریزی در ایران و مسائلی كه با آن مواجه هستیم به ارائه پیشنهادهایی در این باره می‌پردازد.

مركز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد می‌دهد: برنامه‌ای جهت تكامل نظام برنامه‌ریزی كشور به سمت سرشت ارشادی و تغییر جهت فعالیت دولت به شكل اصلاح ساختاری تهیه شود و در آن نظام برنامه‌ریزی به گونه‌ای طراحی شود كه سرشت برنامه‌ها در سطح ملی از حالت كمی زیاد و انعطاف‌ناپذیر به كیفی و راهبردی (استراتژیك) تغییریافته و برنامه‌ریزی ملی بیشتر در حد رهنمودهای كلی باقی بماند، چرا كه در حال حاضر بسیاری از كشورهای توسعه یافته و در حال توسعه برنامه فراگیر از نوع برنامه‌های پیشین خود- همانند ایران- را به دلایل متعدد كه در گزارش آمد كنار گذاشته‌اند.

مركز پژوهش‌های مجلس در ادامه پیشنهادات خود می‌افزاید: تهیه برنامه ملی، مسوولیت دولت در ابتدای كار دولت قلمداد شود و نیازی به تصویب آن در مجلس شورای اسلامی نباشد. این مهم به دلیل بالابردن افزایش ضمانت اجرایی برنامه‌ها از یك طرف و از طرف دیگر عدم اولویت به نگاه منطقه‌ای به جای نگاه ملی در تهیه برنامه‌ها است. همچنین بر اساس اصول و منطق برنامه، قاعدتا باید ادوار برنامه‌های پنج‌ساله مصادف با تشكیل دولت در هر دوره باشد و هر دولت در بدو در اختیار گرفتن قوه مجریه دارای برنامه مستند و در معرض ارزیابی نمایندگان مجلس شورای اسلامی و مردم باشد.

در ادامه آمده است: تمركز زدایی پی‌درپی از دو طریق تفویض اختیار و برپایی دولت‌های تمام عیار منطقه‌ای (شامل مجریه و مقننه) و محلی (شهرداری‌ها) نظام اداره كشور را در سند چشم‌انداز به سمت نظام فدرالی نزدیك كند و نظام برنامه‌ریزی فعلی به مرور زمان كنار گذاشته شده و به مناطق (استان و شهرستان) و شهرداری‌ها محول شود. این مهم باعث می‌شود كه در نظام تصمیم‌گیری تصمیمات كم‌اهمیت به مدیران رده پایین‌تر محول شود و فرصت لازم برای تصمیم‌گیری‌های مهم برای مدیران رده بالا افزوده شود و كیفیت تصمیمات نیز ارتقا یابد.

این گزارش می‌افزاید: تاسیس یك نهاد مستقل برای امر نظارت بر برنامه‌های توسعه، بر اساس تبصره «34» قانون برنامه سازمان برنامه و بودجه مكلف به ارائه گزارش‌های مستمر 6 ماه یكبار از عملكرد برنامه بوده است. به عبارت دیگر در تجربه برنامه‌ریزی توسعه در ایران امر نظارت بر عهده سازمان مسوول تدوین و اجرای برنامه گذاشته شده كه البته حتی آن چیزی هم كه قانون در همین سطح برای سازمان برنامه معین كرده به شكل مطلوبی عمل نمی‌شود.

مركز پژوهش‌های مجلس در انتها نیز افزوده است: فرآیند تدوین برنامه‌های توسعه در كشور دچار خلأها و گسست‌هایی است كه عملا امكان ورود نظرات حكاكی نشده و پالایش نگردیده را در برنامه‌ها ایجاد می‌كند.